一邊是雙碳方針下，新動(dòng)力項(xiàng)目的密布開發(fā)與快速上馬，另一邊則是糧食安全與土地紅線的不可逾越，關(guān)于中東部省份，尤其是農(nóng)業(yè)與新動(dòng)力展開兼顧的省份來說，這是一個(gè)不小的應(yīng)戰(zhàn)。

從光伏們調(diào)研的狀況來看，現(xiàn)在包含山東、河北、陜西、山西、廣東、安徽等多個(gè)中東部省份面臨著光伏復(fù)合項(xiàng)目用地收緊的問題?？v覽我國光伏電站展開前史以及土當(dāng)?shù)蒯樀奶幚?，各種利弊與對(duì)立依然存在。這一問題也已得到了相關(guān)主管部分的重視，國家動(dòng)力局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾在公共場(chǎng)所表示，“十四五”期間要持續(xù)加強(qiáng)方針供應(yīng)，力爭(zhēng)進(jìn)一步改進(jìn)影響光伏等新動(dòng)力展開的用地、電網(wǎng)接入等關(guān)鍵性要害性的堵點(diǎn)難點(diǎn)問題。
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但面對(duì)當(dāng)時(shí)的問題，中東部省份的光伏項(xiàng)目用地，依然面臨著諸多的不確定性與待解難題。

光伏復(fù)合項(xiàng)目用地“開口”

我國光伏電站開發(fā)重心搬運(yùn)與光伏用當(dāng)?shù)蒯樖窍喟橄嗌?。?017年之前，國家相關(guān)部分關(guān)于光伏用地大多參閱2015年下發(fā)的《關(guān)于支撐新工業(yè)新業(yè)態(tài)展開促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(疆土資規(guī)[2015]5號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“5號(hào)文”)。

該文件關(guān)于光伏用當(dāng)?shù)蒯樀谋硎鰹椋?ldquo;運(yùn)用戈壁、荒漠、荒草地等未運(yùn)用土地的，對(duì)不占?jí)和恋?、不改?dòng)地表形態(tài)的用地部分，可按原地類確定，不改動(dòng)土地用處，在年度土地改動(dòng)調(diào)查時(shí)作出標(biāo)示，用地答應(yīng)以租借等方法取得，兩邊簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)疆土資源部分存案;對(duì)項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建造用地處理手續(xù)。對(duì)建造占用農(nóng)用地的，一切用地部分均應(yīng)按建造用地處理。”

按照這一文件，占用農(nóng)用地的光伏電站，一切用地均按建造用地處理，即要求處理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建造用地手續(xù)。關(guān)于光伏電站用地來說，這一規(guī)矩嚴(yán)苛且實(shí)操難度大。眾所周知，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建造用地的批閱流程綿長(zhǎng)且難度較大，另一方面，關(guān)于中東部區(qū)域來說，未運(yùn)用地量少且大部分建造條件較差，多為坡度較大的山地或許溝壑扽地形，也會(huì)進(jìn)一步進(jìn)步電站的建造本錢，影響發(fā)電量。

直到2017年，疆土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家動(dòng)力局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支撐光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電工業(yè)用地的意見》(疆土資規(guī)[2017]8號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“8號(hào)文”)。8號(hào)文最大的改動(dòng)在于清晰了光伏扶貧項(xiàng)目、光伏復(fù)合項(xiàng)目的特殊用當(dāng)?shù)蒯槨?br />
8號(hào)文規(guī)則，運(yùn)用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改動(dòng)原用地性，關(guān)于運(yùn)用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地展開光伏復(fù)合項(xiàng)目的，省級(jí)動(dòng)力、疆土資源主管部分商同級(jí)有關(guān)部分，在保證農(nóng)用地可持續(xù)運(yùn)用的前提下，研討提出本區(qū)域光伏復(fù)合項(xiàng)目建造要求(含光伏方陣架起高度)、確定規(guī)范，并清晰監(jiān)管辦法，防止對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成影響。

趁著這一方針的“春風(fēng)”，在西北區(qū)域限電益發(fā)嚴(yán)重的狀況下，我國光伏電站的開發(fā)建造重點(diǎn)開端搬運(yùn)至中東部省份，中東部省份大多為農(nóng)業(yè)大省，平整連片的大規(guī)模未運(yùn)用地較少，而與農(nóng)業(yè)相結(jié)合的復(fù)合項(xiàng)目模式便橫空出世。

實(shí)際上，8號(hào)文的出臺(tái)相當(dāng)于打開了光伏電站運(yùn)用一般農(nóng)用地的“口子”。但由于8號(hào)文并未給出詳細(xì)的操作細(xì)則，在這一文件之后，各省又連續(xù)出臺(tái)了針對(duì)光伏復(fù)合項(xiàng)目建造要求、確定規(guī)范等詳細(xì)操作事項(xiàng)的相關(guān)用當(dāng)?shù)蒯槨?br />
8號(hào)文的出臺(tái)被行業(yè)稱為“光伏扶貧、光伏復(fù)合項(xiàng)目的重大利好”，也是從8號(hào)開端，光伏復(fù)合項(xiàng)目如漫山遍野般的發(fā)動(dòng)申報(bào)，油牡丹、蘑菇、中草藥乃至水稻等農(nóng)作物都是光伏+跨界探究的方針目標(biāo)。但由于電力出資與農(nóng)業(yè)運(yùn)營跨度之大，導(dǎo)致大部分復(fù)合電站中，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目只是成為光伏電站的附屬，而未完成真實(shí)的農(nóng)作物增產(chǎn)與商場(chǎng)化運(yùn)作。

此前，在光伏們調(diào)研中，過去幾年，光伏復(fù)合項(xiàng)目中的農(nóng)業(yè)或許漁業(yè)部分，一部分是通過電力出資商與農(nóng)業(yè)公司協(xié)作，將復(fù)合部分的運(yùn)營完全交由協(xié)作方;另一部分則有部分電力出資商跨界運(yùn)營農(nóng)業(yè)板塊事務(wù)，但這部分復(fù)合項(xiàng)目的產(chǎn)出也大多供應(yīng)了集團(tuán)內(nèi)部食堂餐廳等，真實(shí)完成農(nóng)業(yè)部分商場(chǎng)化運(yùn)營的尚在少量。

除此之外，還有相當(dāng)一部分的光伏復(fù)合項(xiàng)目，只是是打著復(fù)合項(xiàng)目的名義進(jìn)行存案申報(bào)，建成之后復(fù)合項(xiàng)目部分隨即曠費(fèi)，即并未在運(yùn)營階段完成光伏復(fù)合部分的作用與價(jià)值。這也是直接導(dǎo)致部分省份在后期嚴(yán)查光伏復(fù)合項(xiàng)目用地的“導(dǎo)火線”。

方針收緊

進(jìn)入“十四五”之后，光伏復(fù)合項(xiàng)目的趨勢(shì)尤為明顯，在多個(gè)省份的“十四五”規(guī)劃中都清晰鼓勵(lì)采用光伏+的方法建造電站，但隨著新動(dòng)力展開速度的加速，光伏復(fù)合項(xiàng)目用地收緊的問題開端凸顯。

2021年11月2日，山東省自然資源廳下發(fā)《關(guān)于對(duì)光伏項(xiàng)目用地進(jìn)行核對(duì)的告知》，核對(duì)光伏項(xiàng)目土地運(yùn)用是否符合魯疆土資規(guī)〔2018〕4號(hào)文件規(guī)則要求，是否實(shí)行項(xiàng)目建造計(jì)劃和土地復(fù)合運(yùn)用計(jì)劃存案程序，永久性建造設(shè)備是否取得合法建造用地批閱手續(xù)，布設(shè)在農(nóng)用地上的光伏設(shè)備是否存在硬化地上、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等狀況，并且要求即日起停止光伏項(xiàng)目用地占用犁地的存案作業(yè)。

幾個(gè)月之后，與山東相同作為農(nóng)業(yè)、光伏展開大省的河北省也開啟了光伏用地核對(duì)，據(jù)光伏們了解，在告知下發(fā)之前，河北首要相關(guān)部分現(xiàn)已就光伏用地問題進(jìn)行過討論。

此外，在海南省一份擬發(fā)文件中，進(jìn)一步清晰農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目不得在永久基本農(nóng)田、第三次疆土調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”)犁地和新增犁地上施行，估計(jì)在“三調(diào)”恢復(fù)屬性地類上施行。據(jù)海南相關(guān)開發(fā)人員介紹，現(xiàn)在海南省的光伏復(fù)合項(xiàng)目在發(fā)改委取得存案之后，還需求通過海南省平價(jià)菜保供惠民舉動(dòng)專班辦公室的農(nóng)光計(jì)劃?rùn)z查。

在此前海南省平價(jià)菜保供惠民舉動(dòng)專班辦公室發(fā)布的《關(guān)于加速光伏蔬菜大棚設(shè)計(jì)計(jì)劃?rùn)z查的函》中清晰，建造的光伏蔬菜大棚有必要滿意《示范性光伏蔬菜大棚技能規(guī)范規(guī)程》的技能指標(biāo)要求(即"624"技能規(guī)范)。省平價(jià)菜專班安排省發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、資規(guī)、測(cè)繪等部分成立2個(gè)小組赴相關(guān)市縣對(duì)農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目展開實(shí)地核對(duì)，首要采取實(shí)地檢查、聽取匯報(bào)、查閱材料等方式進(jìn)行核對(duì)指導(dǎo)，保證按技能要求整改后，能種菜、種好菜，對(duì)未如期完成整改的農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目以涉嫌違法違規(guī)占用農(nóng)用地進(jìn)行立案調(diào)查。

針對(duì)光伏復(fù)合項(xiàng)目的用地規(guī)矩，各省在施行細(xì)則中亦是不盡相同。例如，遼寧省清晰不答應(yīng)光伏項(xiàng)目占用一般農(nóng)田;多年不曾自動(dòng)展開光伏的河南省是近幾年風(fēng)電展開的搶手區(qū)域之一，據(jù)當(dāng)?shù)刭Y深人士介紹，“風(fēng)電有必要用建造用地，建造用地能夠調(diào)，過去一般犁地調(diào)建造用地還比較好辦，現(xiàn)在難度較大，分管領(lǐng)導(dǎo)批的特別慢”。

另一中部省份安徽亦面臨光伏用地收緊的趨勢(shì)，“現(xiàn)在答應(yīng)，可是方針是在逐步收緊，對(duì)一般農(nóng)用地栽培有必定的要求。非農(nóng)化、非糧化的方針導(dǎo)向是收緊的，本來種糧油作物的現(xiàn)在也要持續(xù)栽培，之前安徽省自然資源廳和動(dòng)力局聯(lián)合發(fā)布的文件在本年9月22日就到期了，光伏用地有一刀切的趨勢(shì)”，一位深耕安徽光伏開發(fā)商場(chǎng)的資深人士告知光伏們。

但也有省份進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)則，在《云南省加速光伏發(fā)電展開若干方針辦法》解讀新聞發(fā)布會(huì)上，云南自然資源廳清晰，對(duì)光伏復(fù)合項(xiàng)目運(yùn)用25度以上犁地(水田在外)或其他農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣，不破壞犁地耕作層及農(nóng)用地生產(chǎn)條件的可不改動(dòng)原用地性質(zhì)，用地答應(yīng)以租借方法取得;光伏復(fù)合項(xiàng)目以外的其他光伏發(fā)電項(xiàng)目，運(yùn)用農(nóng)用地的，一切用地均按建造用地處理，應(yīng)依法依規(guī)處理建造用地批閱手續(xù)。

用地問題

在一系列嚴(yán)查光伏用地的背面是我國糧食安全與土地紅線問題的嚴(yán)峻性。黨的“十八大”以來，以習(xí)近平同志為中心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了新糧食安全觀，確立了國家糧食安全戰(zhàn)略。

本年3月6日，習(xí)近平總書記在看望參與全國政協(xié)十三屆五次會(huì)議的農(nóng)業(yè)界、社會(huì)福利和社會(huì)保證界委員并參與聯(lián)組會(huì)時(shí)，就抓好糧食生產(chǎn)、保證糧食安全作出深入論述，著重要未雨綢繆，一向繃緊糧食安全這根弦。當(dāng)時(shí)，國際形勢(shì)持續(xù)發(fā)生深入雜亂改動(dòng)，百年變局和世紀(jì)疫情相互交織，國內(nèi)變革展開安穩(wěn)使命艱巨繁重，“三農(nóng)”壓艙石作用進(jìn)一步凸顯。面向未來，我國糧食安全的基礎(chǔ)需求進(jìn)一步鞏固增強(qiáng)，保證糧食安全的使命十分艱巨。犁地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)展開的根基。要執(zhí)行最嚴(yán)厲的犁地維護(hù)準(zhǔn)則，堅(jiān)決遏制犁地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”，保證農(nóng)田只能用來展開栽培業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，保證18億畝犁地實(shí)至名歸;要不斷改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，執(zhí)行好“農(nóng)田有必要是良田”，盡力建成10億畝高規(guī)范農(nóng)田，為安穩(wěn)保證糧食產(chǎn)能進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)。

在全國糧食安全的戰(zhàn)略抓手下，以中東部區(qū)域?yàn)橹鞯霓r(nóng)業(yè)大省或?qū)⑦M(jìn)一步收緊光伏電站用當(dāng)?shù)蒯?。事?shí)上，光伏用地一向是光伏電站出資的的首要約束條件之一。2016年之前，光伏電站建造首要集中在具有寬廣土地的西北區(qū)域時(shí)，這一對(duì)立尚未凸顯。但在農(nóng)業(yè)興旺的中東部省份，找地便成為光伏電站建造的“首要使命”，乃至成為項(xiàng)目進(jìn)度的關(guān)鍵，而這一對(duì)立實(shí)際上從領(lǐng)跑者時(shí)代就已存在。

在2018年第三批領(lǐng)跑者項(xiàng)目中，某地在原本規(guī)劃好的土地中出現(xiàn)了許多的基本農(nóng)田、未成林造林地、公益林地等土地性質(zhì)以及溝壑、山脊等地形地貌問題導(dǎo)致了土地整體運(yùn)用率過低。眾所周知，領(lǐng)跑者項(xiàng)目的主導(dǎo)方是當(dāng)?shù)卣?，在由?dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的規(guī)劃計(jì)劃中姑且出現(xiàn)土地性質(zhì)紛歧等問題，所以用地問題在一般項(xiàng)目的執(zhí)行中應(yīng)戰(zhàn)更為巨大。

在中東部區(qū)域遍及面臨著未運(yùn)用地地形雜亂、土地運(yùn)用率低的問題，所以相當(dāng)一部分的光伏電站用地中均運(yùn)用了必定份額的一般農(nóng)田，乃至在更早期的光伏電站建造中還出現(xiàn)了占用基本農(nóng)田的狀況。

有設(shè)計(jì)院資深規(guī)劃人士泄漏，一般來說設(shè)計(jì)院會(huì)主張出資企業(yè)不要運(yùn)用一般農(nóng)田，“盡管從方針來看并不抵觸，但現(xiàn)在國家土當(dāng)?shù)蒯槺榧笆站o，疆土資源部在核對(duì)基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡，所以許多當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部分的說法會(huì)說到，需求在保證農(nóng)用地可持續(xù)運(yùn)用的前提下，持續(xù)研討論證現(xiàn)已具有基本農(nóng)田規(guī)范的一般農(nóng)田，需求預(yù)留作為后備儲(chǔ)備可轉(zhuǎn)為基本農(nóng)田的后備犁地，需求等待研討結(jié)果”。

規(guī)范缺失

此除了方式上的占用，光伏復(fù)合項(xiàng)目的問題還在于土地性質(zhì)與實(shí)際狀況是否相符的確定等。一家坐落廣東的光伏電站出資商告知光伏們，下圖中的土地性質(zhì)盡管為一般農(nóng)田，但現(xiàn)已荒蕪多年，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不愿意去進(jìn)行播種，“在咱們出資建造光伏電站之前，這片土地荒草都有半人高了，光伏電站并網(wǎng)之后，咱們?cè)诳h供銷社及鎮(zhèn)農(nóng)資保供的技能指導(dǎo)下，與協(xié)作農(nóng)戶在年前就開端春耕備耕，現(xiàn)在各項(xiàng)栽培作業(yè)正有序推進(jìn)，打造真實(shí)的生態(tài)農(nóng)場(chǎng)。”

建造光伏電站前后比照(上圖為荒蕪的農(nóng)田，下圖為光伏電站建成之后展開春耕)

“光伏電站用當(dāng)?shù)蒯槕?yīng)該腳踏實(shí)地，一般農(nóng)田也有許多是農(nóng)民不愿意去播種或許不具有播種條件的。光伏用的絕大多數(shù)都是農(nóng)民不愿意種的荒地，略微好用的土地農(nóng)民都不舍得給別人種光伏，光伏也租不起。假如農(nóng)業(yè)能跟光伏電站建造更好的融合展開，這也應(yīng)該是未來新動(dòng)力展開的一大趨勢(shì)，而不能一刀切的確定一切的一般農(nóng)田都不能建造光伏”，上述出資商的主張也代表了一部分出資企業(yè)的觀念。

光伏+栽培(來源：陽光新動(dòng)力)

從土地運(yùn)用角度，一位行業(yè)人士以為，光伏+農(nóng)業(yè)進(jìn)步土地運(yùn)用率，應(yīng)該支撐才對(duì)，光伏前后排的間距能保證足夠太陽輻射了，一起在太陽好的當(dāng)?shù)毓夥暹€能防止太陽直射。

“許多犁地都在山頂上，有些毫無植被的區(qū)域在土地性質(zhì)商卻被劃歸為宜林地”，一位光伏電站資深開發(fā)人士慨嘆道。

“光伏用地處理不能只是方式主義，比方有的省份，寸草不生的石頭山也會(huì)被確定為基本農(nóng)田或許為林地”，另一位了解河南省新動(dòng)力狀況的資深人士彌補(bǔ)道。

這一問題的背面還涉及到光伏復(fù)合項(xiàng)目的確定規(guī)范問題，。本年兩會(huì)期間，全國人大代表、樂山太陽能研討院院長(zhǎng)姜希猛在《關(guān)于農(nóng)業(yè)光伏復(fù)合項(xiàng)目建立土地可持續(xù)處理體系的主張》提案中指出，為完成碳達(dá)峰碳中和方針，我國光伏工業(yè)對(duì)土地資源的需求持續(xù)增加。要保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與光伏電力產(chǎn)出并重，就要建造一套光伏復(fù)合項(xiàng)目的土地可持續(xù)處理體系。農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平應(yīng)參閱當(dāng)?shù)赝愅恋氐漠a(chǎn)出水平，進(jìn)行標(biāo)定并分級(jí)處理。他主張農(nóng)業(yè)部分和動(dòng)力部分聯(lián)合監(jiān)管光伏復(fù)合項(xiàng)目，項(xiàng)目方定時(shí)向監(jiān)管方上報(bào)各項(xiàng)數(shù)據(jù)，監(jiān)管方擔(dān)任發(fā)布更新數(shù)據(jù)和周期性監(jiān)管陳述，并擬定獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和賞罰機(jī)制。

盡管8號(hào)文在提出之時(shí)清晰要求“各區(qū)域研討提出本區(qū)域光伏復(fù)合項(xiàng)目建造要求(含光伏方陣架起高度)、確定規(guī)范，并清晰監(jiān)管辦法，防止對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成影響”，但大部分區(qū)域只是出臺(tái)了相關(guān)的建造要求，關(guān)于確定規(guī)范、監(jiān)管辦法等卻一向未形成一致的要求。

在參與了多省新動(dòng)力展開規(guī)劃之后，某資深設(shè)計(jì)院人士以為，我國新動(dòng)力展開的寬廣空間依然集中在中西部，東部區(qū)域的土地問題“難解”，與糧食安全相比，新動(dòng)力展開的理由并沒有那么充分。

實(shí)際上，光伏展開與土當(dāng)?shù)蒯樀膯栴}還不只是局限在土地性質(zhì)上，土地稅收亦是其中一顆“不定時(shí)炸彈”。截至現(xiàn)在各省并未出臺(tái)一致的新動(dòng)力用地稅收確定規(guī)范，這也導(dǎo)致了不少區(qū)域被“隨意”納稅的狀況頻發(fā)，即納稅范圍、納稅額度以及征收組織均不盡相同。從光伏領(lǐng)跑者、光伏扶貧到一般的光伏電站，納稅因區(qū)域而異，也給新動(dòng)力出資帶來了不少的困擾。

進(jìn)入“十四五”之后，國家主管部分多次著重要推進(jìn)可再生動(dòng)力大規(guī)模高份額商場(chǎng)化、高質(zhì)量展開，高質(zhì)量展開意味著行業(yè)不能再持續(xù)此前的粗放展開態(tài)勢(shì)。在當(dāng)時(shí)的用當(dāng)?shù)蒯樝拢绕涫侵袞|部區(qū)域，單一的光伏電站建造將不再受用。能夠預(yù)見的是，合理運(yùn)用土地、完成土地的節(jié)約運(yùn)用以及空間運(yùn)用、進(jìn)步土地價(jià)值必定會(huì)是新動(dòng)力未來展開的方向之一，而關(guān)于出資商來說，這又是一堂考驗(yàn)跨界與實(shí)踐的專業(yè)課。光伏們作者：臧超

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光伏電站

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